sábado, 16 de junio de 2012

INFORME DEL FMI SOBRE ESPAÑA


CONSULTAS DEL ARTÍCULO IV CON ESPAÑA
DECLARACIÓN FINAL DE LA MISIÓN DEL FMI
Madrid, 14 de junio de 2012
Aquí figuran las conclusiones preliminares formuladas por el personal del FMI al
final de ciertas misiones (visitas oficiales, en la mayoría de los casos a países
miembros). Las misiones se realizan como parte de consultas periódicas (por lo
general anuales) dentro del marco del Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI,
ante una solicitud de utilización de los recursos de la institución (es decir, un
préstamo del FMI), como parte de las conversaciones sobre programas
supervisados por el personal, o como componente de otros estudios de la situación
económica que lleva a cabo el personal.
En los últimos meses se han adoptado numerosas y relevantes medidas de política
económica en diversos frentes. Pero la confianza de los mercados sigue débil y las
perspectivas son muy difíciles. La economía se encuentra en medio de una recesión con
recaída sin precedentes, con el desempleo a niveles ya inaceptables, la deuda pública
creciendo rápidamente y segmentos del sector financiero con necesidades de
recapitalización. Ello requiere una respuesta de política económica proporcionalmente
ambiciosa con una comunicación que la enmarque dentro de una estrategia integral a
medio plazo. Esta estrategia debería estar basada en medidas concretas destinadas a
alcanzar la consolidación fiscal requerida a medio plazo, una hoja de ruta para la
reestructuración de los segmentos débiles del sector financiero y reformas estructurales
para potenciar el crecimiento. El futuro apoyo financiero de la eurozona es una
oportunidad importante para la aplicación de tal estrategia. Mayor progreso a nivel
europeo ayudará a las perspectivas de la economía española.
1. Ante los grandes retos en diversos frentes, el impulso reformista del Gobierno ha
sido fuerte, con numerosas acciones de relevancia iniciadas en los últimos meses:
Bancos. Los requerimientos de provisiones y requisitos de capital se han elevado, se han
encargado valoraciones independientes, el cuarto mayor banco está siendo
reestructurado y se está proveyendo un apoyo financiero creíble con el respaldo de los
socios europeos de España.
Fiscalidad. En diciembre se introdujo un paquete de medidas, el presupuesto para 2012
es ambicioso, las nuevas Leyes de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
y de Transparencia proveen mayor transparencia y control sobre las finanzas regionales y
se están saldando los pagos atrasados de los Gobiernos regionales.
Empleo. En febrero se introdujo una profunda reforma del mercado laboral.
2. A pesar de estas reformas y esfuerzos, la confianza en los mercados es débil.
Después de un breve respiro inducido por las LTRO (Long-Term Refinancing Operation
del BCE) las tensiones de mercado reaparecieron en primavera. Hacia junio, los
rendimientos y los diferenciales de los bonos soberanos españoles se encontraban en
torno a sus máximos precedentes. Los bancos siguen sin capacidad para obtener
"1
financiación privada no avalada. Y a pesar del anuncio de apoyo financiero europeo, las
condiciones de mercado siguen siendo débiles.
3. Las perspectivas son muy difíciles. La recesión se está acentuando y el desempleo
se sitúa en un 24% (por encima del 50% para los jóvenes) y sigue creciendo. Las
presiones negativas derivadas de la reducción del apalancamiento de hogares y
empresas, combinadas con una inevitable consolidación fiscal, probablemente se
traduzcan en contracciones de la producción este año y el que viene. Pero con la
estabilización esperada en las condiciones de financiación y un mejor funcionamiento del
mercado de trabajo a medida que la reforma vaya surtiendo efecto, el consumo privado y
la inversión deberían recuperarse ligeramente. Se espera que las exportaciones netas
sigan contribuyendo fuertemente al crecimiento. Dominan los riesgos a la baja, en
particular:
Financieros: aunque el apoyo financiero de la eurozona contribuye a paliar los riesgos a
corto plazo, las tensiones de mercado se podrían intensificar, especialmente si las
políticas económicas no logran frenar las salidas de capital o como consecuencia de
mayores tensiones en otras áreas de la eurozona.
Macroeconómicos: el desapalancamiento del sector privado podría ser más rápido de lo
previsto y la consolidación fiscal puede tener costes mayores de lo esperado en términos
de producción.
4. Pero también hay potencial para la mejoría. Las reformas, incluida una aplicación
exitosa de la reciente reforma laboral, el fortalecimiento del sector financiero bajo el
respaldo del apoyo financiero de la eurozona y ganancias de competitividad más rápidas,
podrían conducir a unas perspectivas a medio plazo significativamente mejores.
La agenda de política económica: restableciendo la confianza
5. Es necesario continuar el impulso reformista y una visión clara a medio plazo
para restablecer la confianza, de modo que los desequilibrios se puedan ajustar
suavemente y se impulse el crecimiento y el empleo. Esto implica reforzar las finanzas
públicas y finalizar la reforma bancaria. Pero también significa mejorar el funcionamiento
de los mercados de bienes y de trabajo para apoyar el ingreso, la consolidación fiscal, la
calidad de los activos bancarios y el apoyo social a las reformas. La intensificación de la
actual reversión de los grandes desajustes en precios y salarios debería estar en el centro
de la agenda. Una solución cooperativa, en que los trabajadores acepten una mayor
moderación salarial, los empresarios trasladen los ahorros en costes a precios y
contraten, y los bancos se recapitalicen, podría redundar en una reasignación más rápida
de recursos hacia sectores dinámicos y un mejor resultado para todos.
6. El respaldo de la eurozona al apoyo al sector financiero es una oportunidad para
completar la tarea. Hay que felicitar al Gobierno por garantizar un apoyo financiero
creíble para el sector financiero. Este apoyo financiero facilitará de una vez por todas la
financiación del proceso de saneamiento, restructuración y recapitalización de los
segmentos débiles del sistema bancario español. Realizarlo plenamente y acompañarlo
de un paquete integral de reformas en otras áreas debería ayudar a restablecer la
confianza y colocar de nuevo a la economía en la senda del crecimiento y el empleo. Será
clave la comunicación clara y coherente de dicho paquete.
"2
7. Mayor progreso a nivel europeo ayudará a las perspectivas de la economía
española. A nivel de la eurozona hay una necesidad inmediata de asegurar la
financiación bancaria y reducir los contagios. Pero una resolución duradera de la crisis de
la eurozona requiere una actuación convincente y concertada hacia una unión monetaria
europea completa y robusta. Ello requiere una hoja de ruta hacia una unión bancaria y
fiscal. Un claro compromiso en esta dirección, especialmente en torno a un mecanismo de
garantía de depósitos a nivel de la eurozona y en torno a un marco de resolución bancaria
con apoyos financieros comunes, es esencial para trazar una ruta creíble de cara al
futuro.
Sector financiero: una hoja de ruta para reestructurar los segmentos débiles
8. Los progresos recientes deben ser la base para completar la reestructuración. El
Programa de Evaluación del Sector Financiero del FMI identifica algunas áreas de
reforma claves, muchas de las cuales están en línea con las contempladas por el
Gobierno:
Valoración independiente. Se debe asegurar la calidad y transparencia de las
valoraciones independientes y de las pruebas de tensión (la inclusión de personal de
instituciones independientes para asesorar en el proceso es esperanzadora).
Clasificación. Se debería requerir a los bancos que cumplan con cualesquiera
necesidades adicionales de provisiones o capital resultantes, acudiendo al apoyo
financiero según sea necesario. Los bancos deberían ser clasificados en: (1) aquellos que
no necesitan apoyo (2) bancos viables que necesitan apoyo del Gobierno, que se
suministrará sujeto a planes de restructuración fuertemente supervisados y (3) bancos no
viables.
Tratamiento de los bancos intervenidos. La nueva dirección del cuarto banco más
grande debería presentar rápidamente su estrategia y calendario de restructuración
detallados. La estrategia para los otros bancos intervenidos debería ser anunciada,
incluyendo sus planes de restructuración y el coste estimado del apoyo gubernamental.
Se debería considerar un refuerzo de la capacidad del Estado para gestionar sus grandes
participaciones en una porción sustancial del sistema bancario y una mejora de su
capacidad para eventualmente deshacerse de tales participaciones, e idealmente obtener
un beneficio de las mismas.
Empleo del apoyo financiero. El coste exacto para el Gobierno dependerá de muchos
factores, incluyendo los resultados del ejercicio de valoración, los costes de
restructuración de los bancos intervenidos y la estrategia específica adoptada. Incluso si
el coste llegara a alcanzar la totalidad de los 100.000 millones de euros comprometidos
por el Eurogrupo, seguiría siendo manejable desde el punto de vista de la sostenibilidad
de la deuda, siempre que se lleve a cabo el ajuste fiscal previsto.
Activos problemáticos. Se debería anunciar un objetivo de gestión de activos
inmobiliarios problemáticos, con opciones a desarrollar y finalizar después de las
evaluaciones independientes.
9. Es necesario reforzar la supervisión bancaria y el marco de gestión de crisis y
resolución en áreas clave. El enfoque gradual para la adopción de acciones correctivas
desde el estallido de la burbuja inmobiliaria no ha conducido a la estabilidad financiera y
requiere, entre otras, medidas para mejorar la actuación a tiempo y la eficiencia en costes
"3
de las medidas. Esta mejora debería incluir, por ejemplo, instrumentos especiales para
resolver bancos, como recapitalizaciones inmediatas o bancos puente.
Política fiscal: implementar una estrategia robusta de consolidación a medio plazo
10. La desviación fiscal en 2011 socavó la credibilidad de España para alcanzar la
consolidación fiscal y aumentó el ajuste fiscal necesario para 2012. El impacto de la
gran desviación (casi un 3 por ciento del PIB) se vio agravado por mantener el mensaje,
hasta casi final de año, de que el déficit cumplía el objetivo, y por la falta de datos
actualizados y fiables.
11. Una gran consolidación está en marcha para este año. A pesar del considerable
esfuerzo, probablemente el muy ambicioso objetivo de déficit de un 5,3% del PIB para
2012 no se alcance. Los ingresos podrían ser más débiles de lo esperado y el plazo es
corto (en parte porque se retrasó el presupuesto). El ajuste previsto requiere cambios
estructurales profundos en las regiones. Sin embargo, dadas las débiles perspectivas de
crecimiento, de no materializarse por completo el ajuste esperado, la corrección no
debería concentrarse en un plazo de tiempo reducido.
12. La mayor parte de la consolidación prevista en 2013-15 está basada en la
reducción de gastos, muchos de los cuales están aún por especificar. La proyección
de la ratio de ingresos sobre PIB recogida en el Programa de Estabilidad muestra apenas
un ligero incremento a lo largo del período. El gasto primario se espera que caiga casi un
4% del PIB, con sólo una parte vinculada a medidas concretas, y el gasto por intereses se
espera también que caiga en el medio plazo. Las proyecciones de crecimiento están en
consonancia con las nuestras, pero si incorporáramos la consolidación fiscal prevista en el
Programa de Estabilidad, tendríamos un menor crecimiento en nuestro marco
macroeconómico.
13. Se deben tomar más medidas para estabilizar la deuda pública y reducirla con el
tiempo. Dada la falta de medidas detalladas después de 2012, nuestro equipo prevé que
el déficit sobrepase significativamente los objetivos y que caiga sólo gradualmente en el
medio plazo. Esto, unido a la deuda de la recapitalización bancaria y la financiación de los
pagos regionales atrasados, requiere el logro de los objetivos fiscales a medio plazo para
mantener la deuda en niveles manejables.
14. El plan fiscal a medio plazo debería ser fortalecido en torno a tres dimensiones:
Senda. La senda de déficit prevista en el Programa de Estabilidad debería ser menos
ajustada en el corto plazo (con acuerdo de los socios europeos). Los objetivos a medio
plazo son generalmente adecuados, pero una senda más suave sería apropiada durante
un período de extrema debilidad, cuando es probable que los multiplicadores sean
particularmente grandes y la base fiscal pequeña, para reducir el riesgo de crear un
círculo vicioso entre crecimiento y préstamos fallidos, que también pueden minar la
confianza en los mercados, especialmente si los objetivos no se alcanzan. Esta senda
más suave también debería insertarse en un marco macroeconómico prudente.
Composición. Dado el tamaño de la consolidación necesaria, ninguna opción debe ser
descartada. Las medidas por el lado de los ingresos deberían desempeñar un papel más
importante. En particular, hay considerable margen para reducir los beneficios fiscales y
aumentar los ingresos de la imposición indirecta por medio de una ampliación de la base y
de una subida y unificación de los tipos, especialmente sobre IVA e impuestos especiales
"4
-medidas que deberían tomarse ahora. La reducción de las cotizaciones a la seguridad
social es deseable, pero debería estar condicionada a la reducción del déficit (por
ejemplo, por debajo del 3% del PIB). La reintroducida deducción por vivienda debería ser
eliminada. También es fundamental que las medidas ofrezcan ganancias permanentes y
no puntuales (por ejemplo, no debería haber más amnistías o aumentos transitorios de
tipos). Debería protegerse el gasto en los más vulnerables.
Certidumbre. Las reducciones de gasto están previstas en las áreas adecuadas. Pero
llevará tiempo identificarlas, serán difícil de implementar y sus resultados son inciertos.
Para dar garantías de que el ahorro previsto se materializará, futuros recortes en sueldos
públicos y aumentos en IVA/impuestos especiales podrían aprobarse ahora y cancelarlos
sólo si los objetivos son alcanzados. Para suavizar las proyecciones del endeudamiento
público se debería dar mayor énfasis a las privatizaciones.
15. Mejoras en el marco fiscal facilitarían el ajuste previsto. Es importante que las
nuevas disposiciones en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera se ejecuten plenamente (por ejemplo, advirtiendo inmediatamente a algunas
regiones e interviniéndolas rápidamente si no logran responder a tiempo). Pero el marco
aún necesita mejoras, y cuanto más fuerte sea, tanto más probable será que los
mercados acepten una senda de consolidación más suave.
-Si bien se han realizado importantes progresos en los últimos meses, incluyendo la
publicación por primera vez de las cuentas regionales trimestrales en términos de
contabilidad nacional, una mayor transparencia fiscal es esencial. Por ejemplo,
proporcionar las cuentas consolidadas mensuales de las administraciones públicas con
criterio de caja en un espacio de seis semanas. Los presupuestos regionales, los planes
fiscales y la presentación de la información deberían ser más homogéneos y fáciles de
usar. También debe establecerse un marco duradero para la financiación de los Gobiernos
regionales.
-Sería necesario avanzar hacia un marco presupuestario pleno a medio plazo con techos
de gasto y medidas detalladas que cubriera al menos 2013 y 2014, junto con medidas que
ayudaran a la consolidación regional (por ejemplo mediante la introducción de ahorro en
gasto sanitario).
-Seguimos recomendando un consejo fiscal independiente. Éste podría, por ejemplo,
analizar los presupuestos y proporcionar sus supuestos macroeconómicos clave,
desarrollar indicadores de desempeño regionales comparativos y llevar a cabo revisiones
de gasto a nivel nacional de los programas más importantes.
Políticas estructurales: apuesta por el crecimiento
16. España necesita urgentemente un crecimiento intensivo en empleo y mayores
ganancias en competitividad. Es probable que la demanda interna sea débil durante
cierto tiempo y la cuenta corriente tiene que mejorar aún más. Esto implica centrarse en
las políticas que faciliten la expansión del sector comercializable, el aumento de la
productividad y reducir los costes. Éstas son reformas inherentemente complejas y
difíciles, pero críticas si el crecimiento ha de ser inclusivo y altamente generador de
empleo. El establecimiento de una meta clara, como conseguir que España se sitúe entre
el top 10 en las listas de índices globales de competitividad y clima de negocios, podría
ayudar a centrar las políticas y a su comprensión por parte de la población.
"5
17. Valoramos muy positivamente la reciente reforma laboral ya que tiene el
potencial de mejorar sustancialmente el funcionamiento del mercado de trabajo. El
mercado de trabajo en España destaca por su alta tasa de desempleo, su segmentación,
su rigidez salarial y sus rígidas condiciones de trabajo. La reciente reforma laboral debería
permitir a las empresas adaptarse más ágilmente a las condiciones de mercado, por
ejemplo ajustando salarios y horas de trabajo en lugar de empleo. La reforma necesita
tiempo para surtir efecto y es demasiado pronto para decir si está funcionando: aunque
hay algunas señales tentativas en sentido positivo, los salarios no son todavía
suficientemente sensibles a la muy elevada tasa de desempleo.
18. El éxito de la reforma gira en torno a su implementación. La reforma podría, sin
embargo, ser reforzada, por ejemplo, mediante la reducción de la diferencia entre los
niveles de protección de los contratos indefinidos y temporales, para hacer el mercado de
trabajo más inclusivo y eliminar la práctica de la indexación y la "ultra-actividad". Las
nuevas opciones de flexibilización también podrían comunicarse mejor a las empresas. Y
si no se consigue rápidamente una suficiente flexibilidad a nivel de empresa, las
autoridades deberían preparar planes de contingencia, por ejemplo, pasando a un sistema
de incorporación optativa al convenio (opt-in) en la negociación colectiva. La revisión
prevista de las políticas activas de empleo es bienvenida. Debería considerarse
atentamente si a los desempleados se les está dando suficiente formación e incentivos
para asegurarse un empleo y si el uso de los subsidios ofrece la mayor eficiencia.
19. La puesta en marcha de las otras reformas estructurales previstas será
importante para complementar la reforma laboral. La concesión de licencias a
minoristas ya se ha facilitado y la agenda de reformas del Gobierno está adecuadamente
enfocada a un marco regulador común en todas las regiones, impulsando el mercado del
alquiler, la liberalización de horarios comerciales y de servicios profesionales y la
eliminación del déficit de tarifa. Sería importante que estas reformas fueran
implementadas de forma rápida y efectiva - un calendario detallado y ambicioso ayudaría
a estructurar y comunicar los esfuerzos. Otras reformas, como políticas para ayudar al
crecimiento de las pequeñas empresas, también parecen necesarias para fomentar un
crecimiento inclusivo e intensivo en empleo.
"6